◎ 刘国安     

    “街道人大”和“乡镇人大”虽然同属于一个行政层级，但它们的区别是非常明显的：一是发展历史不一样。乡镇人大从人大制度成立那天起，就拥有明确的法律地位，并伴随人大制度的发展而发展；街道人大作为城市化、工业化、信息化联动发展催生的新事物，是进入21世纪以后才开始发展起来并逐步成为基层人大工作的重要组成部分的。以我市为例，撤地设市之初全市有街道10来个，到去年已发展到30个，在173个乡镇（街道）中占比17%，比例看似不高，但它所涵盖的人口是72.8万，差不多占了全市人口的34.5%；二是法律地位不一样。现行组织法对街道人大工委职责没有作出相应的规范，法律地位不明确，因而，在机构性质、工作特点、活动主体以及拥有的职权等方面，街道人大工委与乡镇人大差别很大。尽管这样，在当前依法治国的大语境下，从城市街道的功能和地位出发，人大工作在办事处不能缺位，街道人大在加强民主法治建设方面要切实地承担起区（县）人大常委会派出机构的职能，积极有效地发挥作用。

    一、把握街道人大工委的基本内涵
    关于街道人大工作，《地方组织法》第53条有“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”这一规定，也就是说在街道设立人大工作委员会，根据区（县）人大常委会授权，负责街道的人大工作，是于法有据的。但地方组织法和其他法律法规对街道人大工委的职能职责和如何开展工作均未作出明确规范，许多地方都是通过区（县）人大常委会的规范性文件来授权的。由于法律不明确，街道人大工委开展工作常常处于于法无依、师出无名的尴尬境地。今天，我们在这里探讨街道人大工委的基本内涵，也只能在这样的框架内，并通过与乡镇人大作一些比较来把握。
    1.机构性质：街道人大工委为区（县）人大派出机构，而非一级权力机构。乡镇人大是本级国家权力机关，人大主席团是乡、镇人民代表大会闭会期间的常设机构，因而，乡镇人大具有法定的三大职权职能即重大事项决定权、监督权、人事任免权；乡镇人大与乡镇人民政府及其部门，是法定的监督与被监督关系；乡镇人大主席团主席、副主席皆由同级人民代表大会选举产生，主席团受同级党委领导；乡镇人大及其主席团与区县人大常委会是指导与被指导关系，而非隶属关系。街道人大工委只是区（县）人大常委会的派出工作机构，不属于一级权力机关，所以，第一，不具有法定意义上的人大三权，只能经由区（县）人大常委会授权后代行部分职权；第二，与街道办事处不是法定的监督与被监督关系；第三，人大工委主任和副主任非选举产生，都由区（县）级党委决定；第四，街道人大工委与区（县）人大常委会是行政隶属关系，同时又要接受街道党工委的工作领导——这是处理街道人大机构性质的认识基础。
    2.活动主体：街道人大工委活动主体是区（县）以上各级人大代表。乡镇有同级人大代表，因而，乡镇人大及其主席团开展工作主要依靠本级人大代表，人大主席团对闭会期间的代表小组工作具有领导和组织的职责，工作范围是农村、农民，其区域性、独立性非常明显。而街道人大工委没有同级人大代表，其活动主体主要是辖区内的区（县）级以上的各级人大代表，工作范围以城市社区、市民为主。目前街道经济和社会结构呈城乡混合型结构状况，因此，街道人大工委工作对象除社区、市民外，还包括非本籍的外来常住人口。
    3.职能权限：街道人大工委拥有服务联络性、组织召集性、授权执行性三个职能。与乡镇人大相比，街道无本级人大代表，不召开人代会，也不设主席团，不需要表决、审议工作报告和各项决议。街道人大只有发言权，而无表决权，不能独立对本区域的有关重大事项作出决定，对办事处的工作不好评议，也即对街道办事处或上一级国家机关派驻街道的其他工作机构不具有法律和工作监督权能。虽然它是区（县）人大常委会的派出机构，但从法理上说，未经授权它是不能去代行区（县）级人大常委会的法定职权，如开展执法检查、听取和审议专项工作报告、审查和批准财政预算和决算等。那么，街道人大工委职能是什么？三个职能。一是联络服务性职能。主要是联系并服务区（县）及以上各级人大代表，在群众、选民与区（县）及以上各级人大代表之间做一些牵线搭桥式的服务工作，主管街道的“代表联络站”工作，安排好代表的接待与人民群众向代表反映要求与建议，为区（县）及以上各级人大代表履职提供服务，办理区（县）人大常委会及其主任会议交办的事项。二是组织召集性职能。组织、召集区（县）以上各级人大代表开展专项视察、执法检查、考察学习、代表向选民述职评议等工作。三是授权执行性职能。经由区（县）人大常委会委托授权，开展听取办事处及各派出机构的专项工作汇报，开展专项检查，提出建议、意见。

    二、在依法治国语境下，街道人大工委如何开展履职工作
    党的十八大作出了“法治是治国理政的基本方式”的新判断，十八届四中全会上又作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在这样的大语境下，街道办事处的权力运行不应成为人大监督的盲区，人大工作在街道办事处也不应阙如，街道人大工委应该积极而有效地履职，在推动依法治国的进程中发挥应有的作用。
    由于街道人大工作的立法滞后，工委的职能不甚了了。在“先天不足”的条件下，街道人大工委常常陷于这样一种困惑之境：不干则显见失职，干又往往“师出无名”。为了解决这一矛盾，一些省（市、区）人大常委会出台有关“街道人大工作暂行办法”的地方性法规对街道人大工委履职予以规范，一些地方若省（市、区）没有地方性法规的，则由县（区、市）制定规范性文件，以规范性文件的方式对街道人大工委予以授权。总体而言，街道人大工委应在以下诸方面积极履职，充分发挥作用：
    1.在深入调查研究上下工夫。没有调查，就没有发言权。调查研究作为人大工作的一个基本功，是行权之基、履职之本、谋事之要，是切实发挥作用的内在需要，街道人大工委也不例外。人大作用的发挥，不是靠说了算，而是靠看得准，靠说得对，而人大能不能看得准、说得对，基础在调研。只有深入调查研究，切实了解真情、察清实况、倾听民声、反映民意，才能看得准、说得对，才能更好地发挥作用。从这一意义上讲，街道人大工委应该在调查研究上多下功夫。每年年初按“服务大局，突出重点”的要求，围绕街道办事处党工委的工作中心，就街道的经济、社会、文化、生态等工作拟定调研计划。围绕调研工作主题，既听取办事处各派处机构汇报，也听取具有代表性的居民、企业家、单位基本群众的呼声；既实地察看询问，也个别登门走访；既了解成绩经验，也了解因条件限制还存在的差距；既看到表层问题，又敢于触及深层次矛盾。只有广泛深入，全面客观，才能确保通过调研最大限度地掌握真实情况，把握工作的整体水平和全貌，反映大多数群众的期待和利益诉求。
    2.在服务代表履职上下功夫。自去年以来，我市各街道大都建立了“代表联络站”，这是代表与选民群众之间的联络平台，也是区（县）以上各级代表履行职责的载体，作为街道人大工委，应在发挥这个平台和载体的作用方面做好基础性的服务工作，比如，制定代表联络选民的年度计划，健全代表联络站制度，完善联络站设置，细化代表联系选民方法，有针对性地安排活动内容，协调选民群众意见建议的办理，建立考核评比机制等，通过高质量的服务工作，不断拓展代表与群众联络的形式，丰富代表履职的内容。
    3.在改善民生促和谐上下功夫。街道人大工委应坚持把改善民生促和谐作为履职的出发点和落脚点，围绕区域内群众关心的热点难点问题，关注民生、积极履职，努力使人大工作顺应民心、反映民意、集中民智、贴近民生，有力促进了社会的和谐发展。一是做“听诊器”。进村入户、深入田间，深入企业，走访辖区内群众，开展民情“听诊”活动，问诊把脉群众关心的热点难点问题”，变坐在机关“等”民声为深入群众“找”民情，有效收集群众生产生活中的主要困难、有关困惑和对各项工作的意见、建议，收集信息不留盲区，听取意见不留死角，全面掌握群众的诉求。二是做“减压器”。主动和群众面对面、心贴心交流，认真倾听群众呼声，争取把问题解决在萌芽状态；全面搭建了人大代表参与化解矛盾的平台，在群众中形成了“有话跟代表讲、有难找代表帮、有结找代表解”的良好氛围。三是做“助推器”。着力推动代表积极投身创业大潮，发挥代表的带头示范、引领帮扶作用，通过先富带后富，促进共同富裕,助推和谐构建。
    4.在依法开展监督上下功夫。按照区（县）人大常委会的工作计划和部署，通过区（县）人大常委会会议授权，可以开展以下活动：听取办事处关于街道经济社会发展情况报告，了解辖区内的经济社会发展情况；听取区（县）政府各派出机构的工作汇报；组织辖区内的区（县）人大代表开展专项调研、专项视察、执法检查等活动；听取街道办事处财政收支情况；对人民群众关心的问题在调查研究后向区（县）人大常委会和有关部门反映情况，提出意见和建议。

    三、完善街道人大制度需要解决的问题
    1．加快立法，理顺体制。街道人大工委地位独特，机构独特，活动主体独特，立法滞后，体制不顺，关系不顺，它既不同于地方人大常委会的常设工作委员会，又区别于乡镇人大主席团。在依法治国的语境下，街道人大工委不但是不可或缺的，而且是非常重要的。当此，加快街道人大的立法步伐，已是势在必行。应建议全国人大修订《组织法》，将街道人大工委的性质、地位、权限、机构设置以及和街道其他政治组织的关系等若干问题写进《组织法》，对街道人大工委予以完善、规范。在全国人大立法之前，建议省人大常委会结合实际，进行地方立法，制订《浙江省区县人大常委会街道工作委员会工作条例》。将街道人大工委的性质地位、组织体系、职能职权、运行规则、机制保障等进行规范，特别是要赋予街道人大工委对街道办事处进行监督的权力，防止人大监督工作在街道留下空档。
    2.加大授权，促进履职。由于立法滞后的原因，街道人大工委工作中的错位、缺位、越位现象常有发生。具体表现在：在街道的一些部门和干部心目中，人大工委可有可无；街道人大工委主席、副主席被安排分管政府某一项工作，致使他们将大多精力用于从事行政性事务，是谓“荒了自家的地，种了别人的田”，关键是因此影响了街道人大的作用发挥。街道人大工委是随着城镇化进程推进而出现的新事物，还没形成自己的规矩，还没有成型，还在尝试与探索之中。为此，各级人大常委会特别是区（县）人大常委会要加大授权，帮助街道人大工委在履职中遇到的“师出无名”的问题。比如，在立法明确街道人大工委的职权职责之前，可否由区（县）人大常委会议确定街道人大工委监督课题，授予必要的监督权，以解决街道人大工委在实际工作中“不好监督”的问题。
    3.加强领导，完善制度。街道人大作为我国人大制度的有机组成部分，是一项需要完善的工作。各级党委都要把街道人大工作纳入重要议事日程，特别是街道党工委，应建立定期听取和研究街道人大工作的规矩，帮助解决当前街道人大工作中存在的实际问题：一是在人员、经费等方面给予保障，为街道人大开展工作创造有利条件；二是要设立街道人大工委办公室，配备专职工作人员，使它真正像一个机构；三是把人大干部的培养纳入党委干部培养的总体计划，加强人大与党委、政府部门之间的干部交流，使人大干部能进能出，充分调动人大干部的工作积极性。
    随着人民代表大会制度的日臻完善，随着依法治国战略的全面推进，街道人大必将在更深更广的领域显示出其强大的生命力，必将在基层民主法制建设与和谐构建中发挥出更多更大更好的作用。